中国古代中央对地方行政的监察制度

巡视和监察是加强对地方行政机构的监督和管理不可或缺的一项重要措施。监察制度问题，本质上是如何增强自身免疫功能的问题，所以说这个历史上的制度建设问题的现实性亦很强。从如何加强对地方行政机构的监督，如何使各级检察机构实施的监察真正有效，看一下中国历史上这方面的成败得失，或许对我们加强监察制度建设会有一些启示。今先录网友跟帖全文如下：

汉朝的刺史制度成立之初，其秩六百石，而其监察的郡守一般是二千石的大官，其用意诚如朱老先生所分析。无奈刺史之职“代”有变化，最后竟演变成封疆大吏，完全错失监察原意。看来监察部门或人员的职位高低对于监察力的发挥是各有利弊。

中国历史上对地方行政的监督，从监督思想的明示、监督制度的设计、监督机构的演化、监督的实际效果，都有非常深刻的变化和不同的内涵，其中有经验，亦有教训。历朝历代都有许多反复，就以监督人员职位高低来说，亦各有利弊。本文中就中央对地方行政机构的监督略说其梗概。

一

中国古代的行政体制是中央集权的官僚政治体制，国家的行政机构是金字塔式的层级结构，地方行政机构郡、县二级都是中央在地方的派出机构，不是地方自行产生的自治机构。在帝王制度下，如何使一个如此庞大的官僚机器能有效地运行，从春秋战国起，便成为一个摆在中国思想家面前必须面对的问题。故中国监察制度的背景和起源，便是战国时期中央集权官僚制成型以后，如何调控这个庞大官僚机器的问题。中国的传统文化，儒家是偏重于伦理观念，强调以礼治国，通过礼仪制度来确定人与人之间从家庭到国家及整个社会的等级秩序。但这一套庞大的官僚机器自上而下如何运转，专靠礼仪制度那就显得不足了，它需要法令来统一国家各级官僚机构执行相应的政策，如何保证各级机构的官吏真正履行中央规定的政策和法令，那就把监察提到议事日程上来了。故监察的对象是官吏，不是民众。

中国传统的政治结构是三个层次：君、臣、民。其中的君，代表决策系统。臣，作为官僚机构的运行者，代表行政系统。民，是代表广大受统治管理的民众。这三者的关系，是君王通过官吏来管理民众，以使整个社会生活得以有效运行，故其行政管理结构是君管臣，臣管民。而君如何管臣，臣的人数那么多，分布的面那么广，仅靠君王一个人是无法明察一切的，那就需要在官僚机构内部建立互相制衡的系统，而这个互相制衡的系统，相对于官僚行政系统就需要相对独立地自上而下地建立一套完整的监控系统，以便有效地调节行政官僚系统的运行，这就是监察系统。

社会生活客观上提出了这样的需要，便有人来思考和回答这方面的问题。儒家讲的伦理靠的是人的自律，这当然是需要的，而且非常重要，但有许多问题和情况不是靠自律能解决的，因为人有趋利的本能，于是便需要有法制和相应的组织机构来限制和监控官僚们行政过程中的行为。

从正面回答这些问题的是法家。儒法两家在社会治理上各自的视角不同，服务的对象则是相同的，它们之间在观念上有差异，各自的侧重点不同，但殊途同归。司马谈在《六家要旨》中，引《易大传》曰：“天下一致而百虑，同归而殊途。”这话是对的，儒法二家只是视角不同，观念上有差异，但目标是一致的，从结果上看也是相辅相承。从统治者的角度讲，不同时期有所侧重而已。乱世的时候，为了治乱，故要有重典，偏重于法家的思想和法术。在治世，则偏重于儒家，比较强调人的道德修养。这一切都因时因地而异，走极端只是一时的需要，过去了又会返正。

韩非子在《外储说右下》说：

人主者，守法责成以立功者也。闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而有独治之吏，故明主治吏不治民。说在摇木之本，与引纲之网。故失火之啬夫，不可不论也。救火者，吏操壶走火，则一人之用也，操鞭使人，则役万夫。

这里人主是指君王，君王的职责是治吏，也就是治官，不是治民。民是由官吏去管理的，百姓哪儿出了乱子，责任在官吏，官吏有贪渎腐败的行为，不能去责怪百姓。啬夫，在古代是乡官的称谓，《管子•君臣》把啬夫分为两类，吏啬夫和人啬夫，其云：“吏啬夫任事，人啬夫任教。”在汉代啬夫也是乡官的名称，有的时候县令也称啬夫，秦代有县啬夫，总之啬夫是基层政权的官吏。韩非子这里讲的是在啬夫管辖的区域内有失火的事件，啬夫要追究他失责的行为。比如，去年上海11•15大火，对地方官要问责。失火以后，官吏自己去救火，那只是你一个人的个人行为，说明你做官还没有到位，为官的责任是组织民众一起去救火，他应该“操鞭使人役万夫”，调动所有的组织资源去扑灭火灾，那才算尽职。总之这一段话的主旨是讲，君王的职责是管理官吏，官吏的职责是管理百姓，官吏有问题，不能责难百姓，要向官吏问责。百姓那儿有什么事，诸如失火这一类意外，是官吏的失职行为，要问责，而意外失火时官吏的职责是充分利用自己的组织资源去扑灭火灾，那样的话国家的管理便能纲举而目张。故明主的职责是治吏而不是治民，把官治好了，社会方方面面的秩序自然也就理顺了。许多问题是出在官不尽其职，那么如何监控官吏的行为就摆在统治者、国家管理者的面前。当官不是为了做老爷，更不是为自己逞能摆威风，是为百姓谋利不是为自己谋利，摆老爷的那副空架子，把衙门修那么豪华，那还像任官应有的样子吗？为官的应该放下架子，甘为孺子牛，对辖区内的一切事务尽职负责。

商鞅的《商君书•禁使》云：

上与吏也，事合而利异者也。今夫驺虞以相监不可事。若使马，马能焉，则驺虞无所逃其恶矣，利异也。利合而恶同者，父不能以问子，君不能以问臣，吏之与吏，利合而恶同也。夫事合而利异者，先王所以为端也。

这一段话讲的道理，一是讲在国家管理上，君臣二者谁也离不开谁，这是指“事合”，然而从利益关系上不是相合的，吏谋私利，势必侵害国家公共利益。驺与虞是养马与赶马的马夫，如果马也能视、能言，那么驺虞的一切劣行恶迹便不能有任何隐瞒，故两者之间的利害关系有相反的一面，这就是所谓“合而利异者”。他是以这个来比喻官民的关系。官员是统治和管理民众的，官民这二者是国家行政机构必备的要素，这是讲合。然而在利益关系上，如果官员谋取个人的私利，那必然与民众的利益相对立，如果民众能视能言那么官员的任何私恶皆会被揭发出来，官员便无所逃其恶。马是看得见，不会说话的，而百姓的眼睛是雪亮的，当然看得清，百姓的嘴也能把看到的恶事说清楚，如果放开百姓的言论，那么官吏便无所逃其恶了。其实文革时期的四大，不过是放开让百姓说话，揭露官员的劣迹罢了，当官的当然受不了了。那为官的怎么办呢？就利用在官的职能以治民，从而保全自己。反之，如果双方的关系是“利合而恶同”，如果事情的双方利害关系完全一致的话，即使是父亲问儿子，君主问臣下，也不会道明利害关系的真相。在一个地区或者单位，官吏与官吏之间，利益关系是相通的，好恶也是相同的，故要出问题时，往往是串案、窝案。诸如在一个单位内，搞的一点小金库，如果单位内的一把手在单位成员之间的分配是均衡的，大家都受益，即使那小金库的收入是非法的，在小金库内部相关人员之间，由于有共同的利益，谁也不会出头告发这件事。因此，在地方上掌握一定权力的一些部门事业单位，如果一把手作案，往往带出来班子内一批人都参与其事并利益共享，这就是串案窝案连绵不绝的原因。因此在官僚机构系统内，要建立监察机构，必须使两者之间的利益和管辖上的隶属关系相异而不是相合，这是我们建立监察制度，组织监察机构在思想认识上最基本的前提。

二

《商君书•禁使》还讲到当时官僚机构的状况，其云：

今恃多官众吏，官立丞监，夫置丞立监者，且以禁人之为利也，而丞监亦欲为利，则何以相禁。故恃丞监而治者，仅存之治也。

这里的丞与监是地方行政机构的两个系统，丞是行政系统，监是监察系统，在秦代中央政府也是两个系统，一是丞相的行政系统，丞者承也，相者助也，是协助皇帝处理日常事务的百官之长，也就是朝廷负责日常政务的长官，郡县的地方行政长官在隶属关系上是属于丞相管辖的，而丞相任免的权力则在皇帝。另一个系统是御史大夫，是与丞相这个行政系统并立的监察系统，在地位上贰于丞相。御史本来是皇帝左右记言记事的官员，通常是作为皇帝左右亲信发展起来的，是皇帝身旁的耳目，办理秘书事务的成员，原始的地位不高，但是与皇帝的关系比以丞相为代表的外朝更亲密一些。丞相位高权重，不便差遣时，便让身边的御史去办一些事务，皇帝要查办的一些案子往往让御史去办，御史台的长官便是御史大夫，副职是御史中丞，在地方上的监属于御史台管辖，故“置丞立监”是地方上两个平行的机构，丞是行政机构，监是监察机构。秦代地方行政系统是郡县二级制，郡的行政长官有守、监、尉，守是郡的行政长官，他的佐贰便是丞。监，负责地方的监察，尉是负责军兵和地方的治安。而县一级在秦的时候，设令和丞，县令是一县之长，有时亦称县长，丞是县令的佐贰。县丞还负责县内的仓储和刑狱，大的县还有尉，县尉负责地方的治安。县一级没有监，郡的监负责属下诸县，故“置丞立监”反映了地方行政系统的两个平行的子系统，一个是行政，一个是监察，分别上属于丞相府和御史台。所以设置两个平行的系统，“夫置丞立监者，且以禁人之为利也。”是为了防止地方官员借助权力以谋私利，由于是平行的两个系统，可以起到互相制衡的作用。地方分权这个办法，古已有之，而这个办法是否有效呢？由于为丞与为监者都在郡守一元化领导之下，各有自己的利益范围，那就很难起到互相牵制的作用，所以讲“恃丞监而治者，仅存之治也”，它的影响和作用有限，不可能实现长期而有效的管理，故还需要中央政府对地方行政系统自上而下的更有效的管理，保障中央对地方的管理如臂之使指，运行自如。

中央对地方行政机构政绩的考察，亦有两套平行的体系，一是自下而上的上计制度，即地方向中央上报的年度政绩考核报告，现在似乎以GDP为主了；二是自上而下的派遣御史到地方上去巡视或巡行，由巡视的御史向中央报告地方官吏执政的状况，正如当今中央派巡视组赴全国各地视察那样，这样通过自下而上与自上而下两条渠道的考察，才能确认地方行政的状态，前者是行政系统的考核，后者是监察系统的考评。

秦始皇统一六国以后，“分天下为三十六郡，郡置守、尉、监。”监即监郡御史，秦时御史监郡，对郡县两级进行就地监督，而地方行政长官则每年要向朝廷上计簿，《商君书•禁使》讲到“十二月而计书以定，事以一岁别计，而主以一听。”也就是报告一年地方上的政绩，包括户口的损益、垦田数字、赋税的收支、徭役的征派、地方的灾变及治安状况，类似于当前年终的总结。这一套上计的制度战国时便已有了，如西门豹为邺令，第一次上计考核不及格，魏国的君主收缴其邺令之印玺，他要求再治一年，次年上计及格，魏文侯亲自迎拜之。晏子治东阿三年，齐景公召而数之，于是晏子“请改道易行以治东阿，三年不治，臣请死之”，“景公许之，于是明年上计，景公迎而贺之。”(《说苑•政理篇》)可见计簿是朝廷对地方郡守考核的根据，考课的结果，决定地方官的升徙黜陟与赏罚，如晏子与西门豹第一次考课没有及格，第二次考课成绩优异，便受到国君的欢迎。秦时有柱下御史，张苍为御史，主柱下方书，这方书便是四方之文书，计书也。刘邦进咸阳时，萧何先入咸阳秦宫，“收秦丞相御史律令图书藏之。沛公具知天下扼塞、户口多少，强弱处，民所疾苦者，以何得秦图书也。”这个图书也就是各地的计簿之汇总的档案。在朝廷是由丞相府来负责考核各地上计的计簿，从而对郡国政绩进行考核，如匡衡是丞相，《汉书•匡衡传》载其“领计簿，知郡国，正国界”。又，《汉书•丙吉传》载丞相丙吉对郡国“课其殿最，奏行赏罚”。可见中央政府通过计簿来考核地方政府的政绩以之进奏，并分别建议君王给予赏罚，而赏罚之柄只能掌握在君王手上。这是自下而上，由中央政府通过每年的政绩来考核官员优劣并由上而下地实施赏罚。

在秦汉之前是地方长官亲自到朝廷上计簿，从西汉开始，郡国守相不再自行上计了，而是派遣丞或长史代替自己上计，汉代地方郡县的行政机构，专门设上计掾，汉代郡的数目比秦多了，有一百零三个郡，每年秋冬之交，上计掾到京师上计簿，各郡都在京师设有邸舍，类似于今天各地驻京办事处，供上计之郡吏食宿。《汉书•朱买臣传》便讲到在京师有会稽郡邸，郡邸有专门的管理人员，叫守邸，相当于驻京办事处主任。这些上计的地方官员在京师还是很神气的，他们“多盛饰车马帷幕”。于是郡守的升徙黜陟，皆以上计考课的次第为准，那么郡守上计的内容是否正确，丞相府无法对这一百零三个郡一一核实，而郡守与尉在地方上的权力很大，如果与监勾结一气，完全可以一手遮天，任意地营私舞弊、贪赃纳贿，中央下达的政策措施到了地方便走样了，叫作上有政策下有对策。

三

《墨子•尚同下》讲到“古者有语焉，曰：一目之视也，不若二目之视也；一耳之听也，不若二耳之听也；一手之操也，不若二手之强也。”换一句话讲，就是兼听则明。除了以计簿作为对地方官考核的根据之外，还有皇帝巡行，如秦始皇五次巡行各地，也是一种考察。更简便的办法则是由朝廷派员到地方上去实地考察地方官的行政状况。秦国在地方上设监，汉初取消了郡监，“惠帝三年(公元前一九二年)相国(曹参)奏遣御史监三辅郡，察辞诏凡九条，监二岁更，常以中月奏事。”(《北堂书钞•设官部》)这是复置的监御史，只在三府，即冯翊、扶风、弘农三郡，非常设，满两年更换他人，监察的范围有九条，指九个方面，即：“词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏苛刻、踰侈，及弩力十石以上，作非当所服，凡九条。”(《玉海》卷之五，《律令上•汉九条》)从这九条的内容看，监察御史在监察三辅之郡县时，其监察的对象是郡县的官吏，不是代替郡县行政，这些监御史一般是三月还监，十一月至朝廷奏事，那些监郡的御史是定期到指定的地方考察，然后回朝廷述职，御史不是长期固定在一个地方，两年便要更换，这样可避免御史在地方久任与地方郡守建立共同的利益关系。制度的设计与施行的效果往往是两回事，即便如此，仍能出现监御史与郡守互相勾结，包庇地方贪吏的事。卫宏的《旧汉仪》卷上载：

及吏不奉法，乘公就私，凌暴百姓，行权相放，治不平正，处官不良，细民不通，下失其职，俗不孝悌，不务于本，衣服无度，出入无时，众强胜寡，盗贼滋彰，丞相以闻。于是乃命刺史出刺，并察监御史。

这是由丞相府派丞相史到地方监察地方行政，包括由御史台派出的监御史也成为被监察的对象。《通典•职官•十四》载：

文帝十三年以御史不奉法，下失其职，乃使丞相史出刺，并督监察御史。

汉文帝时，尽管“丞相遣使分刺州，不常置”(《汉书•百官公卿表》)，但这样做的结果是监察系统在地方上的监察成员变成屋上架屋，机构重叠，职责重叠，作为临时性派遣可以收一时的效果，但不能从根本上解决吏治上的贪腐之风。到汉武帝时，“天下郡守多为奸吏”，为了加强监督，才有元封五年(公元前一〇六年)设立十三部刺史，驻地专司监察地方的措施，但刺史这个名称便是由文帝时丞相府派遣丞相史出刺诸郡县，并督监察御史而来。那时丞相府分东西两曹，东曹有九人，出督州为刺史，《汉旧仪》称“丞相刺史常以秋分行部”。

四

汉武帝废除丞相史及御史监郡的制度，在全国设十三部刺史，那就是在地方上设立一个相对稳定的与郡县区划不完全一致的监察机构。《汉书•百官公卿表》：

武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。

所谓十三部刺史，即除京畿诸郡外，把全国划分为十三州部，每州为一监察区，设一刺史负责所在州部郡国。这十三州据《汉书•地理志》的绪言称：“至武帝攘却胡、越，开地斥境，南置交阯，北置朔方之州，兼徐、梁、幽、并，夏、周之制，改雍曰凉，改梁曰益，凡十三部，置刺史。”大体还是可靠的，它的区划与中国古代九州的区划相近，十三部刺史属御史府管辖，由御史中丞具体督察，这样便由十三州刺史分区监察全国一百零三个郡国，刺史秩六百石，而郡守秩二千石，这是以小制大。刺史以六条问事，这六条见《汉书•百官公卿表》注引《汉官典职仪》云：“以六条问事，非条所问，即不省。一条，强宗豪右田宅踰制，以强陵弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祅祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令也。”这六条中，第一条是针对地方豪强并限制贫富两极分化的，其余五条都是针对郡守二千石，不允许上有政策下有对策，不允许地方官员行政过程中背公营私，不允许对民众滥用刑罚，制造冤案，不允许买卖官职，贪污纳贿，其中有一条还包括郡守二千石的子弟，换一句话说干部子弟如借父母之势为非作歹，也在监察范围之内。这“六条问事”的中心是治官，不是治民。

武帝之所以设十三部刺史的另一个原因是当时社会动荡不定，地方豪强欺压百姓，郡守暴虐，权贵们更是横行不法，武帝时有一个管理关卡的官都尉宁成，百姓出关，都怕他，“号曰：‘宁见乳虎，无直宁成之怒。’其暴如此。”(《汉书•酷吏传》)外有匈奴压境，加上自然灾害频发，社会上群体事件连续不断，面对这样的情况，那就不得不派遣刺史来巡行下属的郡县。西汉初置这些刺史到地方以后，巡行郡国，并无固定治所。刺史对地方事务的举劾，限于六条问事。

那么，以这六条问事为使命而派往各州的刺史真是这样行事的吗？汉成帝时，朱博任冀州刺史时，他行部，即巡行郡国时，在道路上有使“吏民数百人，遮道自言官寺尽满”，可见每当朝廷派刺史巡行地方时，必然有大量的吏民拦路告状的，据《南方周末》的报道，这次中央巡视组来沪，“普通民众更愿意排队等候‘与中央见上一面’，最初几日，因为人数众多，群众从上午九点开始排队，迟至晚上八点才领取到登记表，更有甚者，拖着棉被、床垫排队等候。”这个巡视组的莅临，成了中央与民众之间沟通信息，反映不公的一个渠道。

我们再看汉代冀州刺史朱博是怎么对待的。《汉书•朱博传》云：“从事白请且留此县录见诸自言者，事毕乃发，欲以观试博。博心知之，告外趣驾。既白驾办，博出就车见自言者，使从事明敕告吏民：‘欲言县丞尉者，刺史不察黄绶，各自诣郡。’”意谓县丞尉一级的问题，请到二千石郡守那儿去状告处理，“欲言二千石墨绶长吏者，使者行部还，诣治所。”意谓状告郡守二千石的，那等行部到这里时再行状告，我这次是路过，“其民为吏所冤，及言盗贼辞讼事，各使属其部从事。”如果是状告地方冤屈及社会治安的问题，则请到相关部门处理。结果是“博驻车决遣，四五百人皆罢去，如神”。(《汉书•朱博传》)从这条记载，可以看到刺史行部就是巡视郡国，他只负责处理与郡守相关的问题，不直接干预地方的事务。然而其一路巡视的过程，对地方官员行政多少有一些威慑和约束的作用，使地方官员多少有一些收敛，也不影响地方行政正常的事务。朱博做冀州刺史有绩效，再徙并州刺史，然后迁琅琊太守。两汉有不少由刺史迁太守的案例。刺史的职务是对着郡守的，但地位比郡守低。唐人戴叔伦《抚州刺史庭壁记》称：“汉置十三部刺史，以察举天下非法，通籍殿中，乘传奏事，居靡定处，权不牧人。”如果要对比的话，那时刺史的职务，只相当于现在中纪委派到地方的巡视组，他们有监察省市委书记的权力，但不能直接干预地方事务，他们只有临时的办公场所，没有固定的办事机关，有问题只是对中纪委负责。汉代的十三部刺史，岁末要亲诣京师奏事，汇报自己巡行诸郡的状况，这样朝廷可以把他们的报告与郡守上计的报告对比起来分析。由于刺史的品秩不高，权任却很重，顾亭林在《日知录》的《部刺史》条讲刺史“秩卑而命之尊，官小而权之重，此大小相制，内外相维之意也”，“秩卑则其人激昂，权重则能行志”。

历代统治者皆深谙此道，官大了，权重了，往往指挥不动了，它自成体系，而且可以一手遮天，在上者情况不明，何以制之，君王一个人无法对付那么多在位权重的大人物，那就支持小人物起来造反，让小人物作撬棒，以观大人物的动向：如果大人物收敛听话了，便到此为止；如果不听话，那就放手让小人物去作梗，打压大人物的威风，而小人物有君王的支持，也有恃无恐，自能领悟君王的意图，尽心尽力，君王则能利用这种关系，谋求权力结构的平衡。这在当代生活中亦能见到。如批判俞平伯《〈红楼梦〉研究》的问题，李希凡与蓝翎两个人写的文章，周扬压着不发，毛泽东支持李希凡，讲事情是小人物干的，批评的大人物是指主持中宣部文艺方面事务的周扬。如果小人物出了问题，或者当局面临难以收拾的局面时，那对小人物可以弃之若敝屣，或作为替罪羊，那也无碍大局。为君者之所以使用小人物亦出于无奈，只因大人物不听号令和指挥而已，而小人物则宁可肝脑涂地，为君主所用，则也为以小制大提供了可能。白居易担任门下省拾遗以后，他上疏的言论充分反映了小人物的心态，那么感激涕零、心甘情愿地为君王肝脑涂地。这样的小人物在当代亦屡见不鲜。在汉代，这些刺史如果行部有功的话，对他们的赏赐也很厚重，做了两任刺史以后，很快便提升为秩二千石的郡守，所以他们行部郡国时都很努力，如朱博、翟方进，都是如此晋升的。汉代十三部刺史的情况在西汉中期是如此，但情况也往往会因人因时而异。

随着历史的发展，刺史不仅有了固定的治所，而且也有了自己的属官，并且也干涉起郡守在地方上的行政事务。成帝初薛宣任御史中丞，这是负责管理十三州刺史的，他在奏疏中讲到当时社会不稳定的原因时说：“殆吏多苛政，政教烦碎，大率咎在部刺史，或不循守条职，举错各以其意，多与郡县事，至开私门，听谗佞，以求吏民过失，谴呵及细微，责义不量力。郡县相迫促，亦内相刻，流至众庶。”(《汉书•薛宣传》)可见在汉成帝时，已有刺史直接插手干预郡守的事务。这样刺史有了固定的治所，有了自己的幕僚组织，直接干预所属诸郡的行政事务，那么它的行为方式已远远超出监察官的范围了，它自然而然地成为郡县一级以上的一级行政机构。一旦出现这样的局面，那么刺史作为监察机构的功能便逐渐消失了，它成为郡县以上的行政管理机构，刺史与郡守之间就成为利益共同体了，而且州部刺史控制的区域比郡县大得多，如果中央权力机构由于内部的分裂和矛盾而控制力下降时，州部与朝廷势必形成尾大不掉的局面。

到了东汉后期，汉灵帝中平五年(公元一八八年)改刺史为州牧，刘焉等以朝廷重臣出任州牧，当时刘焉是太常卿，以监军使者领益州牧，太仆黄琬为豫州牧，宗正刘虞为幽州牧。董卓之乱以后，中央政权出现裂缝，各地的州牧便成为各地的诸侯王了，其州牧的官职可以父子世袭。刘昭注《后汉书•百官志》：“焉牧益土，造帝服于岷、峨；袁绍取冀，下制书于燕、朔；刘表荆南，郊天祀地；魏祖据兖，遂构皇业。汉之殄灭，祸源乎此。”这就是由尾大不掉而最终造成地方割据的局面。郡的地盘小，郡与郡之间，互相有一定的牵制，故要称雄一方比较困难，而州的地盘大了，州牧的地位高了，州牧在地方上军权、政权、财权、民事裁判权全部掌握在手的时候，中央朝廷的政令自然被置之脑后。留下来的问题是群雄割据、逐鹿中原，看鹿死谁手，这就要经历许多年的内战才能回归统一和稳定的局面，于是再一次缩小地方的行政机构，重建中央对地方的监察系统，从而加强中央集权的政治模式，这几乎是中国两千年历史难以跳出的、反复不断循环的圈子。明清两代巡抚和总督的职能和地位的演化，实际上也是监察系统逐渐演化成新的行政系统，最终尾大不掉，一旦风吹草动，中央与地方的关系便会发生变化，义和团运动、庚子事变的东南互保，慈禧只能承认既成事实，它为辛亥革命武昌起义后各地的独立准备了条件。辛亥革命以后，联省自治的思想抬头，最终还是靠内战来结束各地军阀割据的局面，实现国家的统一。